Dotacje, darowizny, użyczenia i refundacje w CRU JSFP – kiedy nie są zamówieniem?

Najpierw trzeba ustalić, czy w ogóle mamy zamówienie

Obowiązek udostępniania informacji na podstawie art. 34a ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotyczy umowy, jeżeli łącznie:

1. stanowi ona zamówienie w rozumieniu art. 7 pkt 32 Prawa zamówień publicznych;
2. została zawarta w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej.

Zgodnie z art. 7 pkt 32 PZP zamówienie to odpłatna umowa zawierana między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem jest nabycie przez zamawiającego od wybranego wykonawcy robót budowlanych, dostaw lub usług.

Nie wystarczy więc ustalić, że:

• istnieje dokument nazwany „umową”;
• jednostka przekazuje pieniądze;
• druga strona ma określone obowiązki;
• działania realizowane przez drugą stronę służą zadaniom publicznym jednostki.

Trzeba zbadać, czy jednostka w zamian za korzyść majątkową nabywa od drugiej strony skonkretyzowane i prawnie egzekwowalne świadczenie w postaci dostawy, usługi albo roboty budowlanej.

Nie wystarcza samo istnienie obowiązków dotyczących sposobu wykorzystania, udokumentowania i rozliczenia przekazanych środków.

To rozróżnienie jest szczególnie istotne przy dotacjach. Beneficjent dotacji również może być zobowiązany do realizacji określonych działań, osiągnięcia rezultatów, sporządzenia sprawozdania czy zwrotu niewłaściwie wykorzystanych środków. Nie oznacza to jeszcze, że jednostka kupuje od niego usługę.

Kluczowe znaczenie ma relacja wymiany: czy określone świadczenie drugiej strony jest tym, co jednostka nabywa jako prawny i ekonomiczny odpowiednik przekazywanej korzyści.

Nie musi przy tym chodzić o usługę wykonywaną bezpośrednio na rzecz urzędu. Gmina może kupić usługę prowadzenia zajęć dla dzieci, powiat – usługę skierowaną do mieszkańców, a szpital – świadczenie wykonywane bezpośrednio na rzecz pacjentów. Fakt, że bezpośrednimi odbiorcami są osoby trzecie, nie wyklucza zamówienia.

Czy w zamian za przekazywaną korzyść majątkową jednostka nabywa od drugiej strony określone i prawnie egzekwowalne świadczenie w postaci dostawy, usługi albo roboty budowlanej, stanowiące ekonomiczny odpowiednik tej korzyści?

Wydatek nie jest tym samym co zamówienie

Jednostki sektora finansów publicznych dokonują wielu płatności, które nie są wynagrodzeniem wykonawcy. Mogą to być przykładowo:

• transfery środków;
• dotacje;
• zwroty i refundacje kosztów;
• rozliczenia pomiędzy jednostkami;
• daniny i opłaty publicznoprawne;
• inne płatności wynikające bezpośrednio z przepisów prawa.

Dlatego sam fakt dokonania przelewu nie przesądza o istnieniu zamówienia.

Z drugiej strony odpłatności nie należy utożsamiać wyłącznie z klasycznym wynagrodzeniem zawierającym marżę wykonawcy. W orzecznictwie TSUE podkreśla się, że dla zamówienia zasadnicza jest relacja wymiany oraz istnienie prawnie wiążących zobowiązań obu stron. W określonych okolicznościach również zwrot kosztów może stanowić świadczenie wzajemne.

Świadczenie wzajemne nie musi mieć przy tym postaci pieniężnej. W sprawie C-796/18 TSUE uznał za istotne wzajemne zobowiązania stron dotyczące nieodpłatnego udostępniania dalszych rozwinięć przekazanego oprogramowania.

Dotacja – finansowanie zadania czy zakup świadczenia?

Ministerstwo Finansów wskazuje w FAQ dotyczącym CRU JSFP, że umowy dotacji nie są objęte obowiązkiem CRU, ponieważ nie spełniają definicji zamówienia w zakresie przedmiotu umowy. Regulują zasady wydatkowania środków z dotacji, ale ich przedmiotem nie jest nabycie dostaw, usług lub robót budowlanych.

Typowa konstrukcja dotacyjna polega więc na finansowaniu albo dofinansowaniu zadania, a nie na zakupie świadczenia od beneficjenta.

Przykład

Gmina udziela organizacji pozarządowej dotacji na realizację zajęć sportowych dla dzieci.

Umowa określa:

• przeznaczenie środków;
• harmonogram;
• grupę docelową;
• oczekiwane rezultaty;
• sposób dokumentowania kosztów;
• obowiązki sprawozdawcze;
• zasady kontroli;
• zasady zwrotu niewykorzystanych albo nieprawidłowo wykorzystanych środków.

Samo istnienie tych obowiązków nie oznacza, że gmina kupiła od organizacji usługę.

Trzeba bowiem odróżnić zobowiązanie beneficjenta do prawidłowego wykorzystania i rozliczenia dotacji od zobowiązania wykonawcy do spełnienia świadczenia stanowiącego ekonomiczny odpowiednik wynagrodzenia przekazywanego przez zamawiającego.

„Dotacja”, która faktycznie może być zakupem

Nazwa dokumentu nie rozstrzyga jednak jego kwalifikacji.

Wyobraźmy sobie dokument nazwany „umową dotacji”, zgodnie z którym druga strona ma:

• przygotować raport według szczegółowej specyfikacji jednostki;
• przekazać jednostce oznaczony rezultat;
• dokonać wskazanych przez nią poprawek;
• przenieść prawa autorskie;
• a wypłata środków jest uzależniona od odbioru wykonanej pracy.

W takim przypadku trzeba zbadać, czy pod nazwą dotacji nie kryje się faktycznie odpłatne nabycie usługi.

Nie wystarczy więc ustalić, że jednostka finansuje działanie mieszczące się w jej zadaniach publicznych. Trzeba ustalić, jaka jest prawna i ekonomiczna konstrukcja relacji stron.

Darowizna – brak odpłatności

W przypadku typowej darowizny istotą stosunku prawnego jest nieodpłatne świadczenie darczyńcy.

Ministerstwo Finansów wskazuje, że nieodpłatne darowizny nie są objęte obowiązkiem CRU JSFP.

Przykład

Przedsiębiorca przekazuje publicznej szkole dziesięć komputerów.

Szkoła otrzymuje sprzęt bez wynagrodzenia i nie zobowiązuje się w zamian do wykonania na rzecz darczyńcy usługi lub innego świadczenia stanowiącego ekonomiczny ekwiwalent przekazanego mienia.

Nie występuje zatem odpłatne nabycie dostawy, a przedsiębiorca nie występuje w tej relacji jako wykonawca.

Także tutaj nie należy opierać kwalifikacji wyłącznie na nazwie dokumentu. Jeżeli „darowizna” zostałaby powiązana ze świadczeniem wzajemnym o wartości ekonomicznej, rzeczywisty charakter relacji trzeba ocenić odrębnie.

Użyczenie – nieodpłatne korzystanie z rzeczy

Podobną zasadę MF odnosi do nieodpłatnych umów użyczenia.

Przykład

Powiat bezpłatnie użycza pomieszczenie organizacji pozarządowej prowadzącej działalność społeczną.

Jeżeli organizacja nie płaci czynszu i nie zobowiązuje się w zamian do wykonywania świadczenia stanowiącego ekonomiczny odpowiednik korzystania z pomieszczenia, nie występuje odpłatność charakterystyczna dla zamówienia.

Samo ponoszenie zwykłych kosztów związanych z korzystaniem z rzeczy, np. kosztów mediów, nie musi jeszcze oznaczać powstania odpłatnej relacji odpowiadającej zamówieniu.

Inaczej należałoby analizować sytuację, w której pod nazwą „użyczenia” korzystający zobowiązuje się przykładowo do wykonywania określonych usług na rzecz użyczającego.

Trzeba też pamiętać o jeszcze wcześniejszym etapie kwalifikacji. Jeżeli mienie jest przekazywane własnej jednostce organizacyjnej nieposiadającej odrębnej podmiotowości prawnej, najpierw należy ustalić, czy w ogóle doszło do zawarcia umowy pomiędzy dwoma odrębnymi podmiotami.

Refundacja kosztów – najbardziej zdradliwy przypadek

W FAQ Ministerstwo Finansów odpowiada również na pytanie dotyczące refundacji kosztów zakupu materiałów szkoleniowych dokonywanej przez jedną jednostkę na rzecz drugiej.

Według MF takie rozliczenie nie jest objęte obowiązkiem CRU JSFP.

Nie należy jednak wyprowadzać z tego zasady:

Każda refundacja pozostaje poza CRU JSFP.

Zwykłe rozliczenie kosztów

Jednostka A kupuje materiały przeznaczone dla jednostek A i B. Koszt wynosi 10 000 zł:

• 6 000 zł przypada na jednostkę A;
• 4 000 zł przypada na jednostkę B.

Jednostka B zwraca jednostce A 4 000 zł odpowiadające przypadającej na nią części kosztów.

Samo rozliczenie pomiędzy jednostkami może odpowiadać przypadkowi opisanemu przez MF i nie stanowić zamówienia.

Ale odrębnie trzeba ocenić umowę z dostawcą

Brak obowiązku w odniesieniu do rozliczenia pomiędzy jednostkami nie przesądza o kwalifikacji pierwotnej umowy zakupu materiałów.

Umowę zawartą z dostawcą trzeba ocenić odrębnie.

Jeżeli jednostka A zawarła umowę z dostawcą na rzecz jednostki B, zastosowanie może mieć art. 34a ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym obowiązki wykonuje kierownik jednostki, na rzecz której umowę zawarto.

Jeżeli natomiast umowę zawarto na rzecz wielu jednostek, znaczenie ma art. 34a ust. 3 – kierownicy tych jednostek wykonują obowiązek w zakresie, w jakim informacje o umowie odnoszą się do poszczególnych jednostek.

Możemy więc mieć dwa różne wyniki kwalifikacji:

• relacja pomiędzy A i B: w opisanym przypadku zwykłe rozliczenie kosztów – co do zasady poza zakresem zamówienia;
• umowa z dostawcą: odpłatny zakup materiałów – wymaga odrębnej kwalifikacji do CRU.

Refundacja, która jest wynagrodzeniem

Rozważmy inną sytuację. Jednostka A zobowiązuje się wobec jednostki B do:

• zorganizowania szkolenia;
• pozyskania wykładowców;
• przygotowania materiałów;
• zapewnienia obsługi uczestników;
• przeprowadzenia całego przedsięwzięcia.

Jednostka B zobowiązuje się natomiast zwrócić A wszystkie koszty wykonania tych czynności. Samo nazwanie płatności „refundacją” nie rozstrzyga sprawy.

TSUE w wyroku z 10 września 2020 r. w sprawie C-367/19, Tax-Fin-Lex d.o.o. przeciwko Ministrstvo za notranje zadeve, ECLI:EU:C:2020:685, podkreślił, że odpłatny charakter zamówienia zakłada relację wymiany oraz prawnie wiążące zobowiązania każdej ze stron.

Czy pieniądze są jedynie technicznym rozliczeniem kosztów, czy stanowią świadczenie wzajemne za wykonanie nabywanej przez jednostkę usługi?

Trzy sytuacje, których nie należy ze sobą utożsamiać

To nie jest wyłącznie problem terminologiczny. Zdanie „umowa dotacji jest wyłączona z CRU” może prowadzić do błędnego modelu kwalifikacji.

W typowym przypadku precyzyjniej będzie powiedzieć:

Umowa dotacji nie spełnia przesłanek definicji zamówienia, dlatego nie spełnia warunku określonego w art. 34a ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Dopiero jeżeli umowa najpierw spełnia definicję zamówienia, zasadne jest badanie ustawowych wyłączeń z obowiązku CRU.

Jak dokumentować decyzję o braku obowiązku?

Brak obowiązku udostępnienia informacji w CRU również powinien pozostawiać możliwy do odtworzenia ślad decyzyjny.

Nie oznacza to konieczności sporządzania opinii prawnej do każdej czynności. W przypadkach granicznych warto jednak stosować krótką kartę kwalifikacji zawierającą:

1. rodzaj czynności – np. dotacja, użyczenie, refundacja;
2. rzeczywisty cel stosunku prawnego – finansowanie, nieodpłatne udostępnienie, rozliczenie kosztów;
3. opis świadczeń i obowiązków obu stron;
4. ocenę relacji wymiany – czy jednostka przekazuje korzyść majątkową jako ekonomiczny odpowiednik nabywanej dostawy, usługi albo roboty budowlanej;
5. ocenę przedmiotu umowy – czy jednostka rzeczywiście nabywa świadczenie od wykonawcy;
6. wynik kwalifikacji – np. „nie stanowi zamówienia w rozumieniu art. 7 pkt 32 PZP”;
7. podstawę prawną i ewentualne źródło interpretacyjne;
8. datę oraz osobę dokonującą kwalifikacji.

W wewnętrznej ewidencji umów warto rozróżnić przynajmniej statusy:

• nie stanowi zamówienia – poza zakresem obowiązku CRU;
• zamówienie – poza obowiązkowym zakresem CRU z uwagi na formę zawarcia;
• zamówienie – objęte ustawowym wyłączeniem z CRU;
• zamówienie – podlega CRU;
• wymaga indywidualnej analizy.

Przy drugim statusie trzeba pamiętać o art. 34a ust. 6 ustawy o finansach publicznych. Niespełnienie warunku formy wyłącza obowiązek udostępnienia informacji, ale kierownik jednostki może zdecydować o ich fakultatywnym udostępnieniu w CRU JSFP.

Jedno ogólne pole „nie podlega CRU” zaciera natomiast rzeczywistą przyczynę podjętej decyzji.

Prosty test przed podjęciem decyzji

1. Czy pomiędzy stronami istnieje umowa?

Jeżeli nie – nie dochodzimy jeszcze nawet do badania definicji zamówienia.

2. Czy jednostka nabywa od drugiej strony dostawę, usługę albo robotę budowlaną?

Jeżeli nie – zasadnicza przesłanka definicji zamówienia nie jest spełniona.

3. Czy istnieje relacja wymiany?

Trzeba ustalić, czy świadczenie drugiej strony jest tym, co jednostka nabywa jako ekonomiczny odpowiednik przekazywanej korzyści.

Nie wystarczy, że druga strona ma prawnie egzekwowalne obowiązki. Także umowa dotacji może nakładać obowiązek realizacji zadania, osiągnięcia określonych rezultatów, rozliczenia pieniędzy i zwrotu środków.

4. Czy rzeczywista treść odpowiada nazwie dokumentu?

„Dotacja”, „darowizna”, „użyczenie” czy „refundacja” są punktem wyjścia do analizy, a nie jej wynikiem.

Najważniejsza zasada

CRU JSFP nie jest rejestrem każdego wydatku jednostki sektora finansów publicznych ani każdego dokumentu powodującego przepływ pieniędzy. Punktem wyjścia pozostaje pojęcie zamówienia.

Dlatego przy dotacjach, darowiznach, użyczeniach i refundacjach nie należy pytać przede wszystkim: „Czy dla tej kategorii istnieje wyłączenie z CRU?”.

Najpierw należy zadać pytanie wcześniejsze:

Czy ta relacja w ogóle stanowi zamówienie w rozumieniu art. 7 pkt 32 PZP?

Typowa dotacja może stanowić finansowanie zadania. Darowizna i użyczenie mogą być czynnościami nieodpłatnymi. Refundacja może być jedynie rozliczeniem kosztów.

Jeżeli jednak jednostka w zamian za przekazywaną korzyść majątkową nabywa od drugiej strony dostawę, usługę albo robotę budowlaną stanowiącą ekonomiczny odpowiednik tej korzyści, należy ponownie zbadać, czy w rzeczywistości nie mamy do czynienia z zamówieniem.

Źródła

• Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – aktualny tekst ujednolicony, w szczególności art. 34a.
• Ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych, w szczególności art. 7 pkt 32.
• Ministerstwo Finansów, „Najczęściej zadawane pytania” dotyczące Centralnego Rejestru Umów JSFP, w szczególności pkt 10.1–10.3, 10.8–10.10 oraz 13.2–13.4; dostęp: 26 sierpnia 2026 r.
• Wyrok TSUE z 10 września 2020 r., C-367/19, Tax-Fin-Lex d.o.o. przeciwko Ministrstvo za notranje zadeve, ECLI:EU:C:2020:685, w szczególności pkt 25–26.
• Wyrok TSUE z 28 maja 2020 r., C-796/18, Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung (ISE) mbH przeciwko Stadt Köln, ECLI:EU:C:2020:395.

Zastrzeżenie: Wyjaśnienia Ministerstwa Finansów mają istotne znaczenie praktyczne, ale nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa. Artykuł ma charakter informacyjny i nie stanowi porady prawnej. Ostateczna kwalifikacja konkretnej relacji powinna wynikać z przepisów oraz rzeczywistej prawnej i ekonomicznej treści stosunku stron.