CRU JSFP a umowy ramowe, zamówienia cząstkowe i umowy sukcesywne – co jest odrębną umową i kiedy powstaje obowiązek publikacji?

Najważniejsza zasada

Zamówienie cząstkowe może doprowadzić do zawarcia umowy wykonawczej, ale może również być jedynie dyspozycją realizacyjną w ramach wcześniej zawartej umowy.

Najpierw trzeba ustalić, czy późniejsza czynność prowadzi do udzielenia konkretnego zamówienia i zawarcia umowy wykonawczej, czy tylko konkretyzuje techniczny sposób wykonania zobowiązania istniejącego już w ramach jednej umowy sukcesywnej.

Dopiero w pierwszym wariancie należy osobno zbadać, czy nowa umowa stanowi zamówienie w rozumieniu PZP, w jakiej została zawarta formie i czy informacje o niej podlegają udostępnieniu w CRU JSFP.

Co podlega obowiązkowi CRU JSFP?

Kierownik jednostki sektora finansów publicznych udostępnia i aktualizuje w CRU JSFP informacje o umowie zawartej przez jednostkę albo na jej rzecz, jeżeli umowa łącznie:

1. stanowi zamówienie w rozumieniu art. 7 pkt 32 Prawa zamówień publicznych;
2. została zawarta w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej.

Obowiązek dotyczy umów zawartych od 1 lipca 2026 r. Przepisy nie ustanawiają minimalnego progu wartości, poniżej którego umowa spełniająca ustawowe przesłanki automatycznie pozostawałaby poza CRU JSFP.

Informacje o umowie należy udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 30 dni od dnia jej zawarcia. Informacje wymagające aktualizacji należy przekazać bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 30 dni od dnia zaistnienia przyczyny aktualizacji.

Prawo zamówień publicznych definiuje zamówienie jako odpłatną umowę zawieraną między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem jest nabycie przez zamawiającego od wybranego wykonawcy robót budowlanych, dostaw albo usług. Udzielenie zamówienia oznacza natomiast zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego.

CRU JSFP nie jest zatem rejestrem wszystkich dokumentów powstających w procesie zakupowym. Samo utworzenie:

• zapotrzebowania;
• wniosku zakupowego;
• rezerwacji środków;
• formularza zamówienia;
• dyspozycji dostawy;
• protokołu odbioru;
• faktury;
• numeru zamówienia w systemie finansowo-księgowym

nie oznacza jeszcze, że doszło do zawarcia odrębnej umowy.

Trzeba ustalić, czy określony dokument albo zestaw oświadczeń stron tworzy nowe odpłatne zobowiązanie, czy jedynie dokumentuje lub organizuje wykonanie zobowiązania powstałego wcześniej.

Cztery pojęcia, których nie należy używać zamiennie

Dla zachowania precyzji warto rozróżnić cztery kategorie.

Zamówienie cząstkowe

Jest to neutralne, praktyczne określenie dokumentu albo czynności związanej z zamówieniem konkretnej części świadczenia.

Sama nazwa nie przesądza o charakterze prawnym czynności. Zamówienie cząstkowe może prowadzić do zawarcia umowy wykonawczej, ale może być również dyspozycją dotyczącą wykonania jednej istniejącej umowy.

Zamówienie jednostkowe

Określenie to należy stosować przede wszystkim w odniesieniu do konkretnego zamówienia udzielanego na podstawie ustawowej umowy ramowej PZP.

Zamówienie jednostkowe jest udzielane według mechanizmu wynikającego z umowy ramowej oraz art. 313 albo art. 314 PZP. W wyniku jego skutecznego udzielenia dochodzi do zawarcia umowy wykonawczej.

Umowa wykonawcza

Jest to odrębna umowa zawarta w wyniku udzielenia zamówienia jednostkowego albo powstała na podstawie umowy bazowej lub innych wcześniej uzgodnionych zasad współpracy.

Jeżeli stanowi zamówienie w rozumieniu PZP, została zawarta w formie objętej art. 34a ust. 1 ustawy o finansach publicznych i nie zachodzi ustawowe wyłączenie, informacje o niej powinny zostać odrębnie udostępnione w CRU JSFP.

Dyspozycja wykonawcza

Jest to polecenie, zgłoszenie albo skonkretyzowanie realizacji zobowiązania wynikającego już z wcześniej zawartej umowy.

Dyspozycja wykonawcza nie jest nową umową. Nie powinna więc zostać potraktowana jako odrębny stosunek prawny podlegający osobnemu udostępnieniu w CRU JSFP.

Ten sam dokument nazwany „zamówieniem cząstkowym” w jednej relacji może doprowadzić do zawarcia umowy wykonawczej, a w innej być wyłącznie wskazaniem liczby produktów, miejsca ich dostawy lub terminu realizacji.

Czym jest umowa ramowa w rozumieniu PZP?

Prawo zamówień publicznych definiuje umowę ramową jako umowę zawieraną między zamawiającym a jednym albo większą liczbą wykonawców, której celem jest ustalenie warunków dotyczących zamówień, jakie mogą zostać udzielone w określonym czasie, w szczególności cen i – jeżeli zachodzi taka potrzeba – przewidywanych ilości.

PZP odrębnie definiuje:

• umowę ramową;
• zamówienie;
• udzielenie zamówienia, przez które rozumie zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego.

Przepisy art. 313 i 314 PZP regulują natomiast sposób udzielania konkretnych zamówień na podstawie wcześniej zawartej umowy ramowej.

W zależności od liczby wykonawców oraz stopnia określenia warunków przyszłych świadczeń zamówienia jednostkowe mogą być udzielane:

• bez przeprowadzenia kolejnego postępowania;
• po pisemnym wezwaniu jednego wykonawcy do uzupełnienia oferty;
• bezpośrednio jednemu z wykonawców, według obiektywnych zasad określonych wcześniej;
• po ponownym poddaniu zamówienia konkurencji pomiędzy wykonawcami objętymi umową ramową.

Przy umowie ramowej zawartej z jednym wykonawcą, która określa wszystkie warunki przyszłych świadczeń – nazywanej w komentarzu UZP umową ramową „pełną” – zamówienie jednostkowe może zostać udzielone nawet jednostronnie, na przykład za pomocą formularza zlecenia. Określenia „pełna” i „niepełna” są terminologią komentarzową, a nie definicjami ustawowymi.

Także w przypadku umowy ramowej zawartej z wieloma wykonawcami formularz zamówienia może służyć bezpośredniemu udzieleniu konkretnego zamówienia, jeżeli umowa ramowa zawiera wszystkie wymagane warunki oraz obiektywne reguły wyboru wykonawcy.

Ustawowa umowa ramowa a potoczna „umowa ramowa”

Umowę ramową w rozumieniu PZP należy odróżnić od dokumentów, które zostały tak nazwane jedynie potocznie.

Jednostki używają tego określenia również wobec:

• umów współpracy;
• umów katalogowych;
• umów bazowych;
• porozumień dotyczących przyszłych zleceń;
• umów określających cennik i zasady obsługi zgłoszeń.

Taki dokument nie staje się ustawową umową ramową tylko dlatego, że strony nadały mu odpowiedni tytuł.

Z drugiej strony dokument nazwany „umową współpracy” może w praktyce służyć zawieraniu późniejszych umów wykonawczych.

Przy wykładni umowy należy badać zgodny zamiar stron i cel umowy, a nie opierać się wyłącznie na jej tytule albo dosłownym brzmieniu.

Czy informacje o „czystej” umowie ramowej należy udostępnić w CRU JSFP?

Największa wątpliwość dotyczy umowy ramowej, która:

• jedynie określa warunki przyszłych zamówień;
• nie zobowiązuje jednostki do dokonania żadnego zakupu;
• nie gwarantuje wykonawcy minimalnego wynagrodzenia;
• nie przewiduje abonamentu ani opłaty za gotowość;
• sama nie prowadzi jeszcze do nabycia konkretnych usług, dostaw albo robót budowlanych.

W odniesieniu do takiej konstrukcji istnieją silne argumenty za uznaniem, że sama umowa ramowa nie spełnia definicji zamówienia z art. 7 pkt 32 PZP. Nie prowadzi bowiem jeszcze do odpłatnego nabycia konkretnego świadczenia, lecz ustala zasady zamówień, które mogą zostać udzielone w przyszłości.

Za taką wykładnią przemawia ustawowe rozdzielenie umowy ramowej, zamówienia oraz udzielenia zamówienia, a także odrębne uregulowanie późniejszego udzielania zamówień jednostkowych. Jest to jednak wniosek interpretacyjny, a nie wyraźne ustawowe wyłączenie.

W przejrzanych oficjalnych materiałach i FAQ Ministerstwa Finansów dotyczących CRU JSFP nie ma generalnego rozstrzygnięcia statusu każdej „czystej” umowy ramowej. Materiały MF przedstawiają ogólne przesłanki udostępniania informacji, lecz nie odnoszą się bezpośrednio do tego konkretnego przypadku.

Dlatego prawidłowa teza powinna brzmieć:

W przypadku umowy ramowej, która wyłącznie ustala warunki przyszłych zamówień, nie gwarantuje żadnego świadczenia i sama nie prowadzi do odpłatnego nabycia dostaw, usług ani robót budowlanych, istnieją mocne argumenty za przyjęciem, że nie stanowi ona jeszcze zamówienia podlegającego obowiązkowemu udostępnieniu w CRU JSFP. Jest to jednak wynik wykładni przepisów, a nie wyraźne rozstrzygnięcie ustawowe lub opublikowane stanowisko MF.

W przypadku przyjęcia, że informacje o takiej umowie ramowej nie podlegają udostępnieniu, jednostka powinna udokumentować przyczyny kwalifikacji.

Nie wystarczy więc pozostawić umowy poza rejestrem wyłącznie na podstawie jej nazwy. W dokumentacji jednostki powinno być możliwe odtworzenie, dlaczego uznano, że sama umowa ramowa nie prowadzi jeszcze do odpłatnego nabycia świadczenia.

Umowa nazwana ramową może sama zawierać odpłatne zamówienie

Nie każda umowa ramowa ogranicza się do określenia zasad przyszłej współpracy.

Dokument może przewidywać między innymi:

• minimalny gwarantowany poziom zakupów;
• obowiązek zamówienia określonej liczby usług;
• stałe miesięczne wynagrodzenie;
• abonament;
• opłatę za gotowość;
• wynagrodzenie za utrzymanie zasobów;
• obowiązek świadczenia usług przez cały okres obowiązywania umowy.

W takim przypadku dokument może sam prowadzić do odpłatnego nabycia usługi albo dostawy i powinien zostać oceniony jako potencjalna umowa objęta CRU JSFP.

Możliwy jest również model mieszany. Jeden dokument może obejmować:

1. odpłatną usługę podstawową, na przykład gotowość serwisową;
2. mechanizm udzielania dodatkowych zamówień dotyczących konkretnych napraw.

W takim przypadku informacje o umowie głównej mogą podlegać udostępnieniu, a niezależnie od niej trzeba ocenić, czy późniejsze zamówienia prowadzą do zawierania odrębnych umów wykonawczych.

Minimalny poziom zakupów może oznaczać, że umowa ramowa zawiera własny odpłatny element. Nie przesądza jednak automatycznie, że wszystkie późniejsze zamówienia są tylko wykonaniem tej jednej umowy.

Dwa podstawowe modele umów wykonywanych sukcesywnie

Określenie „umowa sukcesywna” opisuje przede wszystkim sposób realizacji świadczeń. Nie rozstrzyga samo w sobie, czy strony zawarły jedną umowę, czy wiele umów wykonawczych.

Model pierwszy: jedna umowa realizowana partiami

Strony zawierają jedną odpłatną umowę. Już w chwili jej zawarcia powstaje zobowiązanie obejmujące realizację świadczeń w całym uzgodnionym zakresie.

Umowa może określać:

• rodzaj świadczeń;
• ceny jednostkowe;
• maksymalną wartość;
• minimalny zakres gwarantowany;
• okres realizacji;
• zasady składania dyspozycji;
• terminy realizacji poszczególnych partii.

Późniejsze zgłoszenia nie tworzą nowych zobowiązań. Służą jedynie określeniu technicznych parametrów wykonania umowy, na przykład ilości, miejsca, terminu albo kolejności dostaw.

W takim modelu:

• do CRU JSFP przekazuje się informacje o jednej umowie;
• termin 30 dni liczy się od dnia zawarcia umowy głównej;
• późniejsze dyspozycje nie wymagają udostępnienia informacji jako odrębne umowy;
• faktury i protokoły odbioru dokumentują wykonanie umowy;
• formalna zmiana warunków umowy może wymagać aktualizacji informacji w CRU JSFP.

Model drugi: dokument bazowy i odrębne umowy wykonawcze

Dokument podstawowy nie zobowiązuje jeszcze wykonawcy do realizacji konkretnych świadczeń. Ustala jedynie:

• katalog usług lub produktów;
• sposób kalkulowania ceny;
• zasady składania zamówień;
• sposób wyboru wykonawcy;
• ogólne zasady odpowiedzialności;
• maksymalny zakres możliwej współpracy.

Konkretne zobowiązanie może powstać dopiero wskutek:

• jednostronnego udzielenia zamówienia zgodnie z mechanizmem umowy ramowej;
• przyjęcia zamówienia przez wykonawcę;
• skutecznego zawarcia umowy w wyniku przyjęcia oferty wykonawcy;
• wyboru konkretnego wykonawcy i skutecznego zawarcia z nim umowy;
• udzielenia zamówienia po przeprowadzeniu postępowania wykonawczego;
• zastosowania innego mechanizmu określonego w dokumencie głównym.

Skuteczne udzielenie zamówienia jednostkowego prowadzi do zawarcia odrębnej umowy wykonawczej.

Dla każdej takiej umowy należy oddzielnie ustalić:

• datę zawarcia;
• strony;
• przedmiot;
• wartość;
• formę;
• termin udostępnienia informacji;
• ewentualne wyłączenia.

Jak ustalić, czy powstała odrębna umowa wykonawcza?

Nie istnieje jeden mechaniczny test. Konieczna jest analiza całej konstrukcji prawnej oraz rzeczywistego modelu współpracy.

1. Czy zobowiązanie obejmujące konkretne świadczenia istnieje już na podstawie umowy głównej?

Jeżeli już na podstawie umowy głównej istnieje zobowiązanie obejmujące realizację świadczeń w całym uzgodnionym zakresie, a późniejsza czynność określa jedynie techniczne parametry wykonania konkretnej partii, przemawia to za uznaniem jej za dyspozycję wykonawczą.

Jeżeli natomiast dokument główny tylko określa warunki, na jakich jednostka może później udzielać konkretnych zamówień, późniejszy formularz może prowadzić do zawarcia umowy wykonawczej, nawet gdy wykonawca nie ma prawa odmówić jej realizacji.

W ustawowej umowie ramowej z jednym wykonawcą, która określa wszystkie warunki świadczeń, formularz zlecenia może stanowić jednostronne udzielenie konkretnego zamówienia jednostkowego.

2. Czy wykonawca może odmówić realizacji zlecenia?

Możliwość swobodnego przyjęcia albo odrzucenia zlecenia może wskazywać, że konkretna umowa powstaje dopiero po jego zaakceptowaniu przez wykonawcę.

Brak prawa odmowy nie przesądza jednak o jednej umowie sukcesywnej. W ustawowej umowie ramowej wykonawca może być związany jej postanowieniami, a mimo to właściwe zamówienie jednostkowe powstaje dopiero przez późniejsze udzielenie go zgodnie z ustalonym mechanizmem.

3. Czy przy każdym zleceniu są ustalane nowe istotne warunki?

Odrębne uzgadnianie:

• przedmiotu;
• ceny;
• wykonawcy;
• terminu;
• sposobu realizacji;
• zakresu odpowiedzialności

może wskazywać, że dopiero na tym etapie dochodzi do zawarcia konkretnej umowy.

Nie jest to jednak warunek konieczny. Umowa wykonawcza może powstać również wtedy, gdy wszystkie istotne warunki zostały określone wcześniej w umowie ramowej.

4. Czy przed zleceniem wybierany jest wykonawca?

Przeprowadzenie postępowania wykonawczego albo ponowne porównanie ofert wykonawców objętych umową ramową zasadniczo służy udzieleniu konkretnego zamówienia jednostkowego.

Samo wszczęcie mini-konkursu, zaproszenie wykonawców do składania ofert ani samo zakończenie procedury nie oznacza jeszcze zawarcia umowy. Do udzielenia zamówienia dochodzi dopiero wtedy, gdy postępowanie wykonawcze zakończy się w sposób prowadzący do skutecznego zawarcia umowy wykonawczej. Postępowanie może również zakończyć się bez udzielenia zamówienia.

5. Czy późniejsza czynność tworzy obowiązek świadczenia, czy tylko konkretyzuje jego wykonanie?

Jeżeli dopiero złożenie zamówienia, jego przyjęcie albo wybór wykonawcy powoduje powstanie obowiązku dostawy lub wykonania usługi, przemawia to za zawarciem odrębnej umowy wykonawczej.

Jeżeli obowiązek obejmujący dane świadczenia istnieje już w ramach jednej umowy głównej, a późniejsza czynność wskazuje tylko ilość, miejsce, termin albo kolejność realizacji, może ona być wyłącznie dyspozycją wykonawczą.

Moment powstania albo wymagalności roszczenia o zapłatę ma znaczenie pomocnicze, ale nie rozstrzyga samodzielnie, czy zawarto nową umowę.

W ramach jednej umowy sukcesywnej roszczenie o zapłatę za konkretną partię towaru może stać się wymagalne dopiero po jej dostarczeniu. Nie oznacza to, że dopiero wtedy zawarto kolejną umowę.

6. Czy dokument główny sam przewiduje odpłatne świadczenie?

Abonament, wynagrodzenie za gotowość, minimalny zakres zakupów albo obowiązkowa usługa podstawowa mogą wskazywać, że dokument główny już sam jest odpłatną umową.

Nadal trzeba jednak osobno zbadać, czy późniejsze zlecenia są jej wykonaniem, czy prowadzą do zawierania dodatkowych umów.

Odrębna umowa wykonawcza nie zawsze automatycznie podlega CRU JSFP

Samo ustalenie, że doszło do zawarcia odrębnej odpłatnej umowy, nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia informacji w CRU JSFP.

Każdą umowę wykonawczą trzeba osobno zbadać pod kątem obu przesłanek art. 34a ust. 1 ustawy o finansach publicznych:

1. czy stanowi zamówienie w rozumieniu art. 7 pkt 32 PZP;
2. czy została zawarta w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej.

Dopiero spełnienie obu przesłanek, z uwzględnieniem ustawowych wyłączeń, prowadzi do obowiązku udostępnienia informacji.

Prawidłowa zasada brzmi więc:

Każdą umowę wykonawczą należy osobno ocenić pod względem jej przedmiotu, odpłatności, momentu zawarcia, zastosowanej formy oraz ewentualnych wyłączeń.

Kiedy dochodzi do zawarcia umowy wykonawczej?

Data zawarcia nie zawsze odpowiada dacie widniejącej na formularzu zamówienia.

Kodeks cywilny przewiduje, że wola dokonania czynności prawnej może zostać wyrażona przez każde zachowanie ujawniające ją w sposób dostateczny. Oświadczenie skierowane do innej osoby jest co do zasady złożone, gdy dotrze do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią.

W zależności od zastosowanego modelu datą zawarcia umowy wykonawczej może być:

• dzień podpisania dokumentu przez ostatnią ze stron;
• dzień skutecznego zawarcia umowy wskutek przyjęcia oferty wykonawcy, jeżeli zgodnie z właściwym mechanizmem przyjęcie oferty wywołuje taki skutek;
• dzień skutecznego dotarcia do jednostki potwierdzenia przyjęcia zamówienia;
• dzień skutecznego złożenia wykonawcy wiążącego formularza zlecenia, jeżeli zgodnie z umową ramową i właściwymi przepisami jego złożenie prowadzi do udzielenia zamówienia jednostkowego;
• dzień wynikający z uzgodnionego przez strony mechanizmu zawierania umów wykonawczych.

Samo wysłanie formularza nie musi być równoznaczne z jego skutecznym złożeniem. Co do zasady znaczenie ma moment, w którym oświadczenie dotarło do wykonawcy w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią, chyba że szczególny mechanizm wynikający z przepisów i uzgodnień stron prowadzi do innego wniosku.

Trzeba odróżnić datę zawarcia od:

• daty wejścia umowy w życie;
• daty rozpoczęcia realizacji;
• daty dostawy;
• daty wystawienia faktury;
• daty zapłaty;
• daty wewnętrznej akceptacji wydatku;
• daty utworzenia rekordu w systemie jednostki.

Strony mogą przewidzieć, że realizacja rozpocznie się później niż zawarcie umowy. Nie przesuwa to automatycznie terminu udostępnienia informacji w CRU JSFP.

Zamówienia udzielane na podstawie ustawowej umowy ramowej

W przypadku umów ramowych zawartych w reżimie PZP momentu i sposobu udzielenia zamówienia jednostkowego nie należy ustalać wyłącznie według klasycznego schematu:

zamówienie wysłane przez jednostkę + potwierdzenie wykonawcy.

Trzeba przeanalizować:

• treść umowy ramowej;
• dokumenty zamówienia;
• liczbę wykonawców;
• stopień określenia warunków przyszłych świadczeń;
• sposób wyboru wykonawcy;
• mechanizm wynikający z art. 313 albo art. 314 PZP.

Przy umowie z jednym wykonawcą, określającej wszystkie warunki przyszłych świadczeń, zamówienie może zostać udzielone jednostronnie formularzem zlecenia. Jeżeli nie wszystkie warunki zostały określone, wykonawca może zostać pisemnie wezwany do uzupełnienia oferty.

Przy wielu wykonawcach zamówienie może zostać udzielone bez ponownego poddawania go konkurencji albo po przeprowadzeniu postępowania wykonawczego – zależnie od treści umowy ramowej i dokumentów zamówienia.

Brak osobnego potwierdzenia wykonawcy nie musi więc oznaczać, że nie doszło do zawarcia umowy wykonawczej. Proceduralne warunki dojścia do skutku umów wykonawczych mogą zostać ukształtowane w umowie ramowej.

Zamówienia składane pocztą elektroniczną

Odrębna umowa wykonawcza może zostać zawarta także przez wymianę wiadomości elektronicznych.

Forma dokumentowa zostaje zachowana, jeżeli oświadczenie woli zostało złożone w postaci dokumentu w sposób umożliwiający ustalenie osoby składającej oświadczenie. Dokumentem jest nośnik informacji pozwalający zapoznać się z jej treścią.

Odpowiednio przygotowana wiadomość e-mail może zatem spełniać wymagania formy dokumentowej.

Nie oznacza to jednak, że każdy e-mail jest umową. Trzeba odróżnić:

• zapytanie o cenę;
• prośbę o ofertę;
• informację o planowanym zakupie;
• wewnętrzną zgodę na wydatek;
• zamówienie niewiążące;
• oświadczenie woli prowadzące do powstania konkretnego zobowiązania.

Jeżeli jednostka przesyła zamówienie określające przedmiot, cenę lub sposób jej ustalenia oraz inne istotne warunki, a wykonawca skutecznie je przyjmuje, może dojść do zawarcia odrębnej umowy w formie dokumentowej.

Jeżeli wcześniejsza umowa ramowa przewiduje natomiast, że skuteczne złożenie jednostronnego formularza prowadzi do udzielenia zamówienia, odrębne potwierdzenie wykonawcy może nie być konieczne.

Jak ustalać wartość umowy?

Wartość przekazywana do CRU JSFP nie jest tym samym co:

• wartość szacunkowa zamówienia ustalana na potrzeby PZP;
• wartość brutto;
• suma wystawionych faktur;
• wartość faktycznie wykonanych świadczeń;
• wewnętrzna rezerwacja budżetowa.

Zgodnie z rozporządzeniem z 30 marca 2026 r. wartością umowy jest co do zasady całkowita wartość określona w umowie. Jeżeli umowa została zawarta na czas nieoznaczony, przyjmuje się wartość określoną za pierwsze 48 miesięcy jej wykonywania.

Jeżeli wartość nie została wskazana w umowie, przyjmuje się łączną wysokość środków, które jednostka zamierza przeznaczyć na jej realizację, a w przypadku umowy zawartej na czas nieoznaczony – środki planowane na pierwsze 48 miesięcy.

Przy ustalaniu wartości uwzględnia się opcje i wznowienia, a nie uwzględnia się VAT.

Sam fakt, że jednostka ostatecznie wydatkuje mniej niż maksymalna wartość umowy, nie powoduje zmiany wartości przekazanej do CRU JSFP. Rozporządzenie wyraźnie stanowi, że wysokość środków faktycznie wydatkowanych pozostaje bez wpływu na określenie wartości umowy.

Inaczej należy ocenić formalną zmianę wartości umowy, na przykład dokonaną aneksem. Taka zmiana może stanowić przyczynę aktualizacji informacji w rejestrze. Rozporządzenie przewiduje, że przy aktualizacji wskazuje się jej przyczynę, opis oraz datę, od której przyczyna zaistniała.

Jedna umowa sukcesywna

Jeżeli strony zawarły jedną umowę realizowaną partiami, w CRU JSFP należy wykazać wartość ustaloną dla całej umowy zgodnie z rozporządzeniem.

Jeżeli 80 000 zł netto zostało określone przez strony jako całkowita maksymalna wartość świadczeń możliwych do realizacji na podstawie umowy, jest to wartość umowy dla CRU JSFP, nawet gdy jednostka wykorzysta tylko część tej kwoty.

Nie należy natomiast utożsamiać z wartością umowy kwoty będącej wyłącznie:

• wewnętrzną rezerwacją środków;
• limitem technicznym w systemie;
• planem wydatków, który nie wynika z umowy.

Odrębne umowy wykonawcze

Jeżeli poszczególne zamówienia cząstkowe prowadzą do zawarcia odrębnych umów wykonawczych, wartość ustala się osobno dla każdej z tych umów.

Nie należy przypisywać pojedynczej umowie wykonawczej wartości całego maksymalnego zakresu umowy ramowej.

Konstrukcja mieszana

Jeżeli dokument główny obejmuje płatną gotowość, a dodatkowe usługi są przedmiotem odrębnych umów, należy odpowiednio ustalić:

• wartość umowy głównej obejmującej odpłatne świadczenie podstawowe;
• wartości odrębnych umów wykonawczych, jeżeli późniejsze zamówienia rzeczywiście prowadzą do ich zawarcia.

Przykłady

Przykład 1 – ustawowa umowa ramowa z trzema wykonawcami

Jednostka zawiera z trzema dostawcami umowę ramową dotyczącą sprzętu komputerowego. Umowa nie gwarantuje żadnego zakupu. Przy każdym zapotrzebowaniu jednostka ponownie poddaje zamówienie konkurencji i wybiera ofertę jednego z wykonawców.

Istnieją mocne argumenty za przyjęciem, że sama umowa ramowa nie prowadzi jeszcze do odpłatnego nabycia sprzętu. Ponieważ kwestia ta nie została wprost rozstrzygnięta w opublikowanych wyjaśnieniach MF, jednostka powinna udokumentować przyjętą kwalifikację.

Każde późniejsze zamówienie jednostkowe należy ocenić pod kątem tego, czy doprowadziło do zawarcia odrębnej umowy wykonawczej, kiedy umowa została zawarta i w jakiej nastąpiło to formie.

Przykład 2 – jedna umowa na sukcesywne dostawy

Jednostka zawiera jedną umowę na sukcesywne dostawy materiałów biurowych przez 12 miesięcy, o maksymalnej wartości 80 000 zł netto.

Z treści umowy wynika, że wykonawca zobowiązał się już do realizacji dostaw w całym okresie jej obowiązywania, a późniejsze zgłoszenia służą wyłącznie określeniu asortymentu, liczby sztuk, miejsca i terminu realizacji poszczególnych partii. Zgłoszenia nie zostały określone w umowie jako mechanizm udzielania odrębnych zamówień jednostkowych.

W takim modelu poszczególne zgłoszenia można kwalifikować jako dyspozycje wykonawcze.

Do CRU JSFP przekazuje się informacje o jednej umowie o wartości 80 000 zł netto, jeżeli jest to całkowita maksymalna wartość uzgodniona przez strony, a nie wyłącznie wewnętrzny limit jednostki.

Sama okoliczność, że wykonawca nie może odmówić realizacji prawidłowego zgłoszenia, nie przesądza jednak o takim wyniku. W ustawowej umowie ramowej obowiązek wykonania konkretnego zamówienia może również powstawać wskutek jednostronnego udzielenia zamówienia przez zamawiającego.

Przykład 3 – katalog usług i każdorazowa akceptacja

Dokument określa ceny usług informatycznych, ale wykonawca może przyjąć albo odrzucić każde zlecenie. Zakres i termin prac są każdorazowo uzgadniane.

Dokument podstawowy może jedynie organizować przyszłą współpracę. Konkretne zobowiązanie powstaje dopiero po zaakceptowaniu zlecenia.

Każde przyjęte zlecenie może więc prowadzić do zawarcia odrębnej umowy wykonawczej.

Przykład 4 – opłata za gotowość i dodatkowe naprawy

Jednostka płaci wykonawcy 5 000 zł miesięcznie za pozostawanie w gotowości do usuwania awarii. Każda konkretna naprawa wymaga odrębnego zamówienia i jest dodatkowo płatna.

Umowa podstawowa obejmuje odpłatną usługę gotowości. Jeżeli została zawarta w formie objętej art. 34a ust. 1 ustawy o finansach publicznych i nie zachodzi ustawowe wyłączenie, informacje o niej podlegają udostępnieniu w CRU JSFP.

Poszczególne zamówienia napraw należy osobno ocenić pod kątem powstania odrębnych umów wykonawczych.

Przykład 5 – miesięczne faktury za jedną usługę

Jednostka zawiera jedną umowę na całoroczną ochronę budynku. Wynagrodzenie jest rozliczane w 12 miesięcznych ratach.

Nie dochodzi do zawarcia 12 umów. Faktury dokumentują wykonanie jednej umowy.

Do CRU JSFP przekazuje się informacje o jednej umowie i jej wartości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem.

Przykład 6 – gwarantowane minimum i możliwość dodatkowych zamówień

Jednostka zawiera umowę przewidującą obowiązkowy zakup usług o wartości co najmniej 30 000 zł oraz możliwość składania dalszych zleceń do łącznego limitu 100 000 zł. Wykonawca ma realizować wszystkie prawidłowe zlecenia według określonego cennika.

Samo użycie określenia „umowa ramowa” nie rozstrzyga kwalifikacji.

Trzeba ustalić, czy:

• całość stanowi jedną umowę sukcesywną o maksymalnej wartości 100 000 zł;
• umowa obejmuje gwarantowane świadczenie podstawowe, a dalsze zlecenia prowadzą do udzielania zamówień jednostkowych i zawierania odrębnych umów wykonawczych.

Decydujące jest to, czy późniejsza czynność prowadzi do udzielenia konkretnego zamówienia i zawarcia umowy wykonawczej, czy tylko konkretyzuje wykonanie zobowiązania istniejącego już w ramach umowy głównej.

Umowa ramowa zawarta przed 1 lipca 2026 r.

Data zawarcia dokumentu głównego nie zawsze przesądza o braku obowiązku dotyczącego późniejszych zamówień.

Umowa ramowa sprzed 1 lipca, umowy wykonawcze po tej dacie

Jeżeli umowę ramową zawarto przed 1 lipca 2026 r., ale po tej dacie na jej podstawie zawierane są odrębne umowy wykonawcze, każdą z nich należy ocenić według przepisów CRU JSFP.

Data zawarcia umowy ramowej nie wyłącza obowiązku dotyczącego nowych umów wykonawczych.

Umowa sukcesywna sprzed 1 lipca, późniejsze dyspozycje

Jeżeli przed 1 lipca 2026 r. zawarto jedną wiążącą umowę sukcesywną, a późniejsze zgłoszenia są wyłącznie dyspozycjami jej wykonania, składanie tych dyspozycji po 1 lipca nie powoduje powstania nowych umów.

Nadal realizowana jest umowa zawarta przed dniem objęcia nowych umów obowiązkiem CRU JSFP. Przepisy CRU JSFP stosuje się bowiem do umów zawartych od 1 lipca 2026 r.

Umowy zawierane przez centralnego zamawiającego, CUW albo na rzecz innych jednostek

Szczególną uwagę należy zachować przy umowach zawieranych przez:

• centralnego zamawiającego;
• centrum usług wspólnych;
• urząd działający w imieniu jednostki organizacyjnej;
• przedstawiciela innej jednostki działającego na podstawie właściwego upoważnienia.

Ustawa przewiduje, że jeżeli umowa została zawarta na rzecz jednej jednostki, obowiązek wykonuje kierownik tej jednostki. Jeżeli została zawarta na rzecz wielu jednostek, kierownicy wykonują obowiązek w zakresie, w jakim informacje o umowie odnoszą się do poszczególnych jednostek.

Ministerstwo Finansów wyjaśnia ponadto, że na koncie konkretnej jednostki powinny być udostępniane informacje o umowach obciążających jej plan finansowy albo budżet. Dotyczy to również umowy zawartej na rzecz danej jednostki przez przedstawiciela innej jednostki albo centralnego zamawiającego, jeżeli wynikające z niej zobowiązanie obciąża plan finansowy lub budżet tej jednostki.

W odniesieniu do umów zawieranych przez COAR na rzecz wielu jednostek MF wskazuje, że każda jednostka udostępnia informacje w zakresie dotyczącym jej samej, w tym ze wskazaniem wartości odpowiadającej obciążeniu jej planu finansowego.

Przed rozpoczęciem udzielania zamówień wykonawczych trzeba więc ustalić:

• na rzecz której jednostki zawierana jest konkretna umowa;
• czyj plan finansowy lub budżet będzie obciążany;
• jaka część wartości dotyczy danej jednostki;
• w jaki sposób dokumenty będą przekazywane do osób obsługujących CRU JSFP.

Uzgodnienie organizacyjne nie może jednak przenieść ustawowej odpowiedzialności kierownika jednostki na CUW, centralnego zamawiającego albo kierownika innej jednostki. MF wskazuje, że obowiązek został nałożony na kierownika konkretnej jednostki, a nie na kierownika jednostki obsługującej lub nadzorującej.

Najczęstsze błędy

Udostępnienie informacji tylko o umowie ramowej

Jednostka przekazuje do CRU JSFP informacje o umowie ramowej i jej maksymalnym zakresie, ale pomija późniejsze odrębne umowy wykonawcze.

Jeżeli to zamówienia jednostkowe prowadzą do zawierania właściwych odpłatnych umów, w rejestrze brakuje wówczas informacji o rzeczywiście zawartych umowach wykonawczych.

Udostępnianie każdego zlecenia jako odrębnej umowy

Jednostka traktuje każdą dyspozycję dostawy jako osobną umowę, mimo że zobowiązanie wykonawcy wynika już z jednej umowy sukcesywnej.

Prowadzi to do wielokrotnego przedstawiania tego samego stosunku prawnego oraz zniekształcenia liczby i wartości umów.

Przyjęcie faktury jako daty zawarcia

Faktura może ujawnić, że wcześniej zawarto niezarejestrowaną umowę. Zasadniczo nie jest jednak dokumentem, od którego należy automatycznie liczyć termin udostępnienia informacji.

Kwalifikowanie wyłącznie według tytułu dokumentu

Nazwy „ramowa”, „bazowa”, „sukcesywna”, „otwarta”, „cząstkowa” albo „wykonawcza” nie przesądzają o charakterze prawnym dokumentu.

Pominięcie formy zawarcia umowy

Samo ustalenie, że powstała odrębna odpłatna umowa, nie przesądza jeszcze o obowiązku CRU JSFP. Trzeba ustalić również formę jej zawarcia.

Uznanie maksymalnego limitu za wartość bez analizy dokumentu

Kwota uzgodniona przez strony jako całkowita maksymalna wartość świadczeń może być wartością umowy dla CRU JSFP.

Wewnętrzny limit finansowy, który nie wynika z umowy, nie staje się jednak automatycznie jej wartością.

Liczenie terminu od niewłaściwego zdarzenia

Termin 30 dni nie powinien być automatycznie liczony od:

• wszczęcia mini-konkursu;
• wyboru oferty;
• wysłania formularza, który nie został jeszcze skutecznie złożony;
• wykonania usługi;
• dostawy;
• wystawienia faktury;
• zapłaty.

Decydujący jest rzeczywisty moment zawarcia umowy wykonawczej, wynikający z przepisów, treści umowy ramowej i zastosowanego mechanizmu udzielenia zamówienia.

Jak uporządkować proces w jednostce?

Przed rozpoczęciem realizacji umowy ramowej, bazowej albo sukcesywnej warto przygotować udokumentowaną kwalifikację modelu współpracy.

Powinna ona odpowiadać co najmniej na następujące pytania:

1. Czy dokument główny sam prowadzi do odpłatnego nabycia świadczenia?
2. Czy jest ustawową umową ramową PZP, czy tylko umową bazową albo umową współpracy?
3. Czy umowa główna obejmuje już zobowiązanie do realizacji świadczeń w całym uzgodnionym zakresie?
4. Czy późniejszy formularz prowadzi do udzielenia zamówienia jednostkowego?
5. Czy późniejsze zlecenie tworzy obowiązek świadczenia, czy tylko określa techniczne parametry jego wykonania?
6. Czy wykonawca może odmówić realizacji?
7. Czy przy każdym zleceniu ustala się nowe istotne warunki?
8. Czy przed zamówieniem wybierany jest wykonawca?
9. Jaki dokument albo zdarzenie potwierdza zawarcie umowy wykonawczej?
10. Jaka jest rzeczywista data jej zawarcia?
11. Czy formularz został skutecznie złożony wykonawcy?
12. W jakiej formie została zawarta umowa?
13. Jak należy ustalić jej wartość?
14. Która jednostka i który plan finansowy są obciążane?
15. Kto przekazuje informacje do osoby obsługującej lokalną ewidencję i CRU JSFP?
16. Czy wynik kwalifikacji został zapisany i możliwy do odtworzenia?

Wynik tej analizy nie powinien pozostawać wyłącznie w wiedzy pracownika prowadzącego zakup.

Osoba obsługująca CRU JSFP musi wiedzieć, czy otrzymuje:

• nową umowę;
• zmianę istniejącej umowy;
• odrębną umowę wykonawczą;
• dyspozycję realizacyjną;
• dokument księgowy dotyczący umowy zarejestrowanej wcześniej.

Najbardziej ryzykowny jest proces, w którym jednostka zaczyna analizować charakter zamówienia dopiero po otrzymaniu faktury.

Jeżeli odrębna umowa została zawarta wcześniej przez skuteczne złożenie formularza zlecenia albo wymianę wiadomości elektronicznych, termin 30 dni może już wtedy upływać albo być przekroczony.

Podsumowanie

Przy umowach ramowych, zamówieniach cząstkowych i umowach sukcesywnych nie można bezpiecznie stosować zasady:

jeden dokument oznacza jedną umowę.

Najważniejsze wnioski są następujące:

• ustawową umowę ramową PZP należy odróżnić od potocznie nazywanych umowami ramowymi umów współpracy i dokumentów bazowych;
• w przypadku czystej umowy ramowej, która wyłącznie określa warunki przyszłych zamówień i sama nie prowadzi do odpłatnego nabycia świadczenia, istnieją mocne argumenty za przyjęciem, że nie stanowi ona jeszcze zamówienia podlegającego CRU JSFP;
• powyższa ocena jest wynikiem wykładni i nie została dotychczas wprost rozstrzygnięta w przejrzanych, opublikowanych wyjaśnieniach MF;
• umowa nazwana ramową może sama podlegać obowiązkowi CRU JSFP, jeżeli zawiera odpłatne świadczenie, abonament, opłatę za gotowość albo gwarantowany zakres zakupów;
• zamówienie cząstkowe może prowadzić do zawarcia odrębnej umowy wykonawczej albo być tylko dyspozycją wykonania jednej umowy sukcesywnej;
• przy ustawowej umowie ramowej zamówienie jednostkowe może zostać udzielone również jednostronnie, zgodnie z mechanizmem określonym w umowie ramowej;
• podstawowym testem jest ustalenie, czy późniejsza czynność prowadzi do udzielenia konkretnego zamówienia i zawarcia umowy wykonawczej, czy tylko konkretyzuje sposób wykonania zobowiązania istniejącego już w ramach jednej umowy sukcesywnej;
• sam brak prawa wykonawcy do odmowy realizacji zlecenia nie przesądza jeszcze o charakterze późniejszej czynności;
• samo rozpoczęcie albo zakończenie postępowania wykonawczego nie oznacza automatycznie zawarcia umowy;
• każdą odrębną umowę wykonawczą należy osobno ocenić również pod względem formy zawarcia;
• termin udostępnienia informacji liczy się od rzeczywistego dnia zawarcia umowy, a nie od daty faktury, dostawy albo zapłaty;
• przy jednostronnym formularzu zlecenia znaczenie ma jego skuteczne złożenie wykonawcy, a nie samo techniczne wysłanie dokumentu;
• wartość jednej umowy sukcesywnej ustala się dla całej umowy zgodnie z rozporządzeniem, natomiast wartości odrębnych umów wykonawczych ustala się osobno;
• umowa ramowa zawarta przed 1 lipca 2026 r. nie wyłącza obowiązku dotyczącego odrębnych umów wykonawczych zawieranych po tej dacie.

Najbezpieczniejsze podejście nie polega na przekazywaniu do CRU JSFP każdego dokumentu ani na ograniczeniu się do jednego wpisu dotyczącego umowy ramowej.

Polega na ustaleniu:

na którym etapie dochodzi do udzielenia konkretnego zamówienia, jaki dokument lub mechanizm prowadzi do zawarcia umowy oraz czy powstała nowa umowa objęta obowiązkiem udostępnienia informacji w CRU JSFP.